5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕 姚大伟摄/本刊

➤十九届三中全会部署和推进党和国家机构改革，是在“强健筋骨”，强化国家治理的骨架、理顺筋脉

➤十九届四中全会部署和推进制度建设，是在“丰富血肉”，建立健全国家治理的规则、制度体系

➤机构改革和制度建设二者相互促进、相互作用，产生的化学反应能带来一加一大于二的效果，助推国家治理体系和治理能力现代化的实现

　　文 | 延镕

 

　　突如其来的疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。这场全国总动员，涉及从国家到地方的多个领域、多个层次、多个方面，对国家治理体系和治理能力的系统性、整体性、协同性提出了更高要求。

　　我国疫情防控和复工复产之所以能够有力推进，根本上得益于党的领导和我国社会主义制度的优势。这与近年来坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，是密不可分的。

　　坚持和发展中国特色社会主义，离不开制度，也离不开治理。推动各方面制度更加成熟更加定型、把我国制度优势更好转化为国家治理效能，具体到组织结构来说，就要推动我国国家制度和国家治理体系的组织更优化、结构更合理、体系更完备、形态更稳定。

　　从十九届三中全会到十九届四中全会，正是我们党推进国家治理体系和治理能力现代化的集中攻坚行动。

　　机构改革强健国家治理筋骨

　　2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。从改革成效看，这次机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。

　　加强党的全面领导得到有效落实，维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全。这次机构改革，抓住决定党和国家事业发展的根本性体制问题，旗帜鲜明地把加强党的全面领导作为首要政治任务和“一条红线”，贯穿改革始终，把党的十八大以来坚持加强党的领导的实践往前推进了一大步。党对重大工作的领导体制机制进一步健全。明确党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作，调整党中央决策议事协调机构设置，调整优化相关党政机构设置和职能配置。党和国家监督体系更加完善，实现党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一。

　　党和国家机构履职更加顺畅高效，机构和职能设置更加科学合理。组织结构全面优化，部门“三定”高质量完成，职责关系进一步理顺，机构编制配置更加优化，党和国家机构职能实现整体性重构，各类机构运转更加优化协同高效，决策执行更加有力，政府效率全面提升，更加适应统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局需要。

　　省市县与中央机构设置和职能配置对应，构建起从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系。地方机构改革将“规定动作”做到位，“自选动作”做出彩。比如，贵州、广东、河南、吉林等地设置“大数据局”，北京设置推进京津冀协同发展领导小组办公室，等等。改革后，地方机构设置更加精简精干、职责分工更加清晰明确、编制配置更加科学优化、机构编制刚性约束更加强化有序。

　　跨军地改革顺利推进。着眼全面落实党对军队和其他武装力量的绝对领导，采取“先转隶、后整编”的方式，有序完成公安现役部队改制等跨军地改革任务。着力理顺武警部队管理体制，调整优化行业公安管理体制。

　　同步推进相关各类机构改革，改革整体效应进一步增强。更加注重协同推进相关改革，加强各方面改革配合联动，使各项改革相互促进、相得益彰，形成改革总体效应。采取划转、整合、撤销、归口、优化等方式，积极稳妥做好事业单位划转与改革。深化综合行政执法和审批服务便民化改革，积极推动行政执法权限和力量向基层延伸下沉。

　　制度建设丰富国家治理血肉

　　2019年10月31日，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求和总体目标。

　　从制度体系的组织架构看，四中全会《决定》的贡献在于第一次从13个方面系统概括了中国特色社会主义制度和国家治理体系的基本组成部分，把中国特色社会主义制度中起四梁八柱作用的制度明确为根本制度、基本制度、重要制度。

　　根本制度，即反映中国特色社会主义制度本质内容和根本性特征、体现中国特色社会主义性质的规定性的制度，是立国的根本。如党的领导制度、人民代表大会制度、马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度、党对人民军队的绝对领导制度等。

　　基本制度，是指那些体现我国社会主义性质，框定国家基本形态、规范国家政治关系和经济关系的制度。如中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，社会主义基本经济制度等。

　　重要制度，是指那些由根本制度、基本制度派生的国家治理各领域各方面的主体性制度。如经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等领域的主体性制度。

　　十九届四中全会对根本制度、基本制度、重要制度做出的明确，是对党和国家各方面事业作出的重要制度安排，标志着我国国家制度和国家治理体系更加系统化、整体化、规范化。

　　机构改革和制度建设相辅相成

　　理解党的十九届三中全会部署的机构改革和四中全会部署的制度建设之间一体两翼、一脉相承、相辅相成的关系，要将其置于全面深化改革的大背景中。

　　十八届三中全会部署全面深化改革，提出要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，其中明确提出要“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”。

　　十九届三中全会和四中全会具体的主题和任务虽不相同，但却是对这一目标和任务的进一步部署，在深层次上一脉相承、相辅相成，都是为了促进社会主义制度更加成熟更加定型、推进国家治理体系和治理能力现代化，是我们党推进国家治理体系和治理能力现代化的集中攻坚行动。

　　十九届三中全会部署和推进党和国家机构改革，是在“强健筋骨”，强化国家治理的骨架、理顺筋脉，核心是通过调整机构、配置职能、分配权力、理顺关系等，让我们国家治理的实施主体更加精简高效有活力、组织体系更加顺畅协调有力。其主要解决国家治理的“主体塑造”问题，是国家治理的“硬件”建设。

　　十九届四中全会部署和推进制度建设，是在“丰富血肉”，建立健全国家治理的规则、制度体系，核心是通过健全完善制度、提升治理效能，让我们国家治理的制度体系更加健全完善、科学规范、运转有效。其解决的主要是国家治理的“规矩尺度”问题，是国家治理的“软件”建设。

　　二者相辅相成、互为表里。没有强有力的机构，制度就无法有效实施；没有完善的制度，机构就无法正常运转。机构改革和制度建设二者相互促进、相互作用，产生的“化学反应”能带来一加一大于二的效果，从而助推国家治理体系和治理能力现代化的实现。

　　此外，机构改革和制度建设的侧重点虽不同，但作为国家治理体系和治理能力现代化的“一体两翼”“一车两轮”，两次全会的部署，都反映出了一致的改革理念和路径，体现了我国社会主义制度和治理体系的特性。概括而言，这些共性主要体现在四个方面。

　　首先，都强调坚持和加强党的领导，“一条红线”贯穿始终。

　　十九届三中全会旗帜鲜明地把加强党的全面领导作为首要政治任务。将中央深改领导小组升格为中央深改委员会、调整相关党政机构设置和职能配置等。在全面深化改革的全新实践中，党中央总揽全局、协调各方的作用更加彰显。四中全会《决定》提出健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，就坚持和完善党的领导制度体系作出科学安排。

　　其次，都强调以人民为中心，“一个指向”更加凸显。

　　以人民为中心，是两次全会部署的价值旨归。机构改革紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要，在教育文化、市场监管、卫生健康、医疗保障、退役军人服务、移民管理服务等人民群众普遍关心的领域，加大机构调整和优化力度。四中全会《决定》要求进一步加强收入分配、就业、教育、社会保障、医疗健康等方面制度建设，在推动统筹城乡的民生保障制度更加成熟更加定型上不断取得新成效。

　　再者，都强调科学、高效、规范，“一个目标”更加强化。

　　实现机构和制度的现代化，是鲜明的目标导向。三中全会部署机构改革，就是要让机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。四中全会《决定》，第一次系统描绘中国特色社会主义制度的“图谱”，对制度建设进行总体谋划、系统安排，提出构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标。

　　同时，都注重转化和发挥治理效能，“一个基点”更加牢固。

　　当今世界正经历百年未有之大变局，我们面临的国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，面临的风险挑战之严峻前所未有。在此背景下，两次全会的改革部署基点高度一致，即通过坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。□

　　（作者单位：中共中央党史和文献研究院）