➤昔日代表经济活力的村办工业区，因土地权属复杂、利用碎片化、产业形态低端，成为制约城乡发展的一大瓶颈

➤高水平推动南海的城镇、农村、产业和生态合理分区、协调发展，不仅将为南海人民建设出一个宜居宜业的美好家园，也将为佛山建设广佛极点及粤港澳大湾区高质量发展作出巨大贡献

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者

 

　　南海区城乡融合发展示范片区千灯湖片区鸟瞰    方智恒摄

　　盛夏时节，有着“佛山客厅”之称的千灯湖公园景色秀丽，近800家国内外知名金融机构和企业环湖而聚。这里是佛山最现代化的地方，也是10年来佛山市南海区推进城乡融合发展的成果展现。

　　这还不是南海的全貌，曾经，走出千灯湖片区，就是星罗棋布的村级工业园，连片铁皮顶棚，和城中村的“握手楼”犬牙交错，“城不城、乡不乡”。这些昔日代表经济活力的村办工业区，因土地权属复杂、利用碎片化、产业形态低端，成为严重制约城乡发展的一大瓶颈。

　　2019年7月31日，广东省委深改委批复同意佛山市南海区建设“广东省城乡融合发展改革创新实验区”，要求南海为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式，为全省城乡高质量融合发展提供新鲜经验。

　　历史上曾因多次土地改革而创造发展奇迹的南海，再次走到改革前沿。作为广东省唯一的省级城乡融合发展改革创新实验区，南海正在以“地治改革”为牵引，寻找新时代城乡高质量融合发展的密码。

　　直面土地碎片化难题

　　南海民营经济发达，改革开放之初，“村村点火、户户冒烟”的村级工业园率先推动了工业化，为南海奠定了制造业强区的地位。但上世纪90年代，大量外资蜂拥而入，加上本地乡镇企业的崛起，南海和珠三角其他区域一样，遭遇了土地瓶颈。

　　在此背景下，南海在全国率先启动集体土地股权制改革，在不改变集体土地性质的前提下，推动承包土地权的农户以土地经营权向经济社入股，由集体对原来分散的土地进行重新布局，实现了集体土地所有权、经营权、使用权分离。

　　这种农地直接入市的“南海模式”，让南海快速完成了工业化，创造了南海经济快速发展奇迹。但“以土地换租金、以空间换发展”的工业化方式，也存在管理不规范、缺乏整体规划等缺陷，致使全区工业用地分散，土地产出率不高，环保问题突出。

　　武汉大学、华南理工大学等高校的报告指出，南海村级工业园总面积占现有工业用地的58%，年创税收只占全区年税收9%。有些村级工业园占地上千亩，年税收却不到5000万元。

　　南海一位招商项目负责人在考察完江浙地区工业园区后曾感慨，最眼馋的是别人的土地平整得好好的，城市是城市、园区是园区、农业是农业，而南海土地利用碎片化，一块产业用地旁边可能是乡村、池塘和楼盘，项目落户需要考虑噪音、环境保护等多种因素，影响了区域竞争力。

　　布局新型土地制度改革

　　要破解土地瓶颈，南海就必须思考如何解决土地碎片化和如何保障土地高质量使用。

　　为此，南海一直着力推动土地综合整治，通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的“三旧”改造等举措，开启城乡用地、生态环境以及产业融合发展的结构性调整。

　　2015年，南海区成为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务，之后被追加了“农村土地征收”“宅基地制度改革”的任务，“三块地”改革成为南海土地改革的里程碑。

　　今日，南海在既有成绩上，围绕土地改革这一核心内容，继续前行。为了走出一条具有本地特色的城乡融合发展之路，南海提出以“国土空间综合治理改革创新”（地治改革）为总揽，通过城乡空间布局的优化改革，国土空间规划的改革引导，新型现代城区、园区、社区的合理布局，推动城市、产业、农业连片，带动生活、生产、生态形成新格局。

　　从数据可以看出南海速度和南海决心。2020年，南海围绕“腾空间、调结构、转业态、优环境”，村级工业园累计拆除整理土地6.2万亩，相当于40个千灯湖公园的体量，其中累计物理拆除3.5万亩，累计建成产业载体1800万平方米；启动98个村级工业园改造认定项目，千亩以上连片改造项目达13个。

　　探路城乡高质量融合发展

　　解决土地碎片化，腾出来的土地如何保障高质量使用？

　　南海在实践中探索的答案是：连片改造。

　　广东省委深改委2020年印发的《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》，南海将在7个镇街选取城乡基础条件较好、重点建设项目集中、各类资源要素集聚的区域作为示范片区。

　　在此基础上，南海要求优化编制全区村级工业园连片升级改造空间与产业规划，根据各方面条件科学分析确定拆除改造的重点区域、地块和面积，减少土地利用“碎片化”，推动连片产业聚集区建设。

　　连片改造后，全新的发展空间，将加速推动南海空间格局、产业集群再造。通过村改腾出的土地，也成了城乡高质量融合发展的厚实土壤。

　　目前，南海正通过建设20个千亩以上产业社区连片改造示范项目，全力推动工业用地空间格局再造和产业集聚再造，以亮点示范带动全区高质量发展，引导零散低效工业用地形成产业集聚。

　　资料显示，2020年，南海全区共引入超10亿元项目12个，其中投资额110亿元的腾龙湾区数据中心项目、投资额105亿元的南海平谦国际智慧产业园项目，世界500强百事可乐、太平洋建设、五矿集团以及中国500强徐工集团等行业龙头企业纷纷落户。与此同时，南海加快集聚创新要素，引入中外院士26人，承接了季华实验室、仙湖实验室、中科院苏州纳米所等高端项目，累计引进42家科创平台。

　　在不少区域研究专家看来，南海实验区建设，不只是解决南海自身的发展问题，更宏大的目标，是为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式，为新时代广东城乡高质量融合发展提供经验示范。

　　为了支持这一改革，广东省委深改委给南海下放了一批土地、规划等有含金量的省级权限，首批8项省级支持事项中，多项直接涉及最核心的土地问题；同时允许直接复制省其他实验区已获批权限、优先支持实验区复制推广广东自贸试验区改革创新经验。

　　对于南海所在的佛山市，新征程上的改革意义非同寻常。与建设实验区前相比，南海的城乡面貌、产业层次、发展逻辑正在发生深刻变化。这一背景下，向土地要空间、谋发展，也是南海为佛山高质量发展扛大旗的历史担当。

　　作为全国唯一的制造业转型升级综合改革试点城市，佛山正致力推动制造业高质量发展，确保工业占经济比重稳定在50%以上，实现经济体量翻倍、高质量再造。这需要对各类资源要素精耕细作，尤其是对土地资源的集约化利用，事关成败，经济总量在全市排名第二的南海，无疑在其中扮演着关键角色。

　　可以说，高水平推动南海的城镇、农村、产业和生态合理分区、协调发展，不仅将为南海人民建设出一个宜居宜业的美好家园，也将为佛山建设广佛极点及粤港澳大湾区高质量发展作出巨大贡献。□