➤我国生态保护补偿覆盖范围、受益人口、投入力度稳居世界首位

➤《方案》以“综合”为关键词，打破不同机制在目标指向、资金渠道、管理运行上协同的堵点，更好发挥各项补偿机制和政策的叠加效应

➤《方案》通过制度创新健全市场化、多元化补偿机制，明确提出探索建立生态保护补偿基金等新举措

  文 |《瞭望》新闻周刊记者 张舒宁

  生态综合补偿是统筹运用各类生态补偿政策加强重点区域和重要生态系统保护、激发生态保护主体内生动力的有效方式，对筑牢国家生态安全屏障、促进区域协调发展、推进共同富裕具有重要意义。

  近日，经中央深改委审议通过，并经国务院同意，国家发展改革委、财政部联合印发《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）。这是我国在生态保护补偿领域推出的又一重要制度文件。《方案》立足我国生态保护补偿实践进展与现实需求，系统部署生态综合补偿重点任务，对提升生态补偿政策综合效能、完善市场化多元化生态补偿机制、调动各方参与生态保护积极性作出针对性安排，为各地探索和推进生态综合补偿指明方向。

  在新起点上纵深推进

  “我国的生态保护补偿制度，经历了从‘兜底保障’到‘局部试点’再到‘系统集成’的发展路径。”生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环说。这项制度建设以1998年退耕还林启动实施为标志性开端，以2016年《关于健全生态保护补偿机制的指导意见》出台为标志初步搭建起体系框架，以2024年《生态保护补偿条例》颁布实施为标志迈入法治化新阶段。

  经过多年努力，我国已经在森林、草原、湿地、荒漠等8个重要领域和重点生态功能区等相关区域开展了大量生态保护补偿实践，中央财政每年投入2000多亿元、地方财政每年投入600多亿元以实施各类生态补偿项目，24个省份建立33个跨省流域横向生态保护补偿机制，基本实现重要领域和重点区域补偿全覆盖。我国生态保护补偿覆盖范围、受益人口、投入力度稳居世界首位。

  与此同时，现阶段生态保护补偿仍面临一些问题。比如，跨区域横向补偿推进难度大、重点区域补偿力度不足、生态产品价值实现机制不畅、补偿资金过度依赖财政等。

  对此，党的二十届三中全会明确提出“推进生态综合补偿”的改革任务；党的二十届四中全会要求“完善多元化生态补偿机制”；“十五五”规划纲要提出健全重点生态功能区转移支付和森林、草原等重要生态系统补偿政策，以流域为重点深入开展横向补偿，发展市场化生态补偿等任务，指明了制度完善的方向和重点。

  此次出台的《方案》，是落实上述任务的“施工图”，在政策设计上体现出诸多亮点。“《方案》坚持因地制宜、分类施策，针对重点区域和重要生态系统分类提出政策举措；坚持政府主导、社会参与，有效发挥财政资金对市场化补偿的引导作用；坚持聚焦于人、激励为主，激发生态保护主体参与生态保护的积极性主动性。”国家发展改革委地区振兴司司长魏东说。

浙江省交通集团高速公路台州市仙居收费站党员、志愿者与河长一起在仙居县永安溪清理杂物垃圾、打捞水面漂浮物（2026 年 4 月 21 日摄） 新华社发（王华斌摄）

  提升补偿机制协同效能

  《生态保护补偿条例》明确我国生态保护补偿的三大机制，包括财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿。《方案》以“综合”为关键词，打破不同机制在目标指向、资金渠道、管理运行上协同的堵点，更好发挥各项补偿机制和政策的叠加效应。

  分类明确补偿机制政策协同重点。《方案》对重点区域、重要生态系统分别提出生态综合补偿实施要点：重要水源区强调保护与发展的协同推进，自然保护地强调严格保护下的生态利用，重点生态功能区强调因地制宜绿色发展，重要生态系统强调健全补偿政策，对影响补偿成效的堵点问题提出了针对性破解举措。

  比如，跨省流域生态保护补偿机制事关利益博弈，涉及补偿标准制定、资金筹集分配、协议具体执行等方面，协调难度很大。《方案》明确以长江、黄河干流为突破口，中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制，统一核算各省出资或受偿金额，流域地区可在此基础上自主协商开展跨区域横向生态保护补偿机制建设，推动实现经济利益省际合理横向转移。

  再如，自然保护地如何平衡生态保护、绿色发展和民生改善的关系，一直是实践中的难点，有的保护地把握不准一般控制区可以发展哪些产业，生态价值实现不足。《方案》提出分区分类制定准入清单，明确一般控制区准入的业态、项目类型，支持自然保护地内原有居民和周边居民、企业等规范开展生产生活活动，推动财政纵向补偿资金兜底保障的输血功能与生态价值适度实现的造血功能更好结合。

  又如，重点生态功能区与欠发达地区高度重合，区域自我发展能力较弱，而各相关部门依据职责事权分别安排补偿资金，较难形成合力。《方案》提出充分发挥差异化补偿政策作用，管好用好重点生态功能区转移支付资金，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。

  “在落实好国家纵向转移支付、保障基层政府基本财力与公共服务供给水平的前提下，依法赋予这些地区更大的资金整合使用权，推动重点生态功能区转移支付等一般性资金与森林、草原、湿地等分类补偿资金在县域层面统筹安排、集中使用，投向基础设施、公共服务、生态产业制约区域绿色发展的关键薄弱环节。”刘桂环说，在这方面，福建已先行试点按比例统筹发改、财政、自然资源等9部门20项生态环保专项资金，设立综合性补偿资金池，依据生态质量改善与产品供给能力统筹项目实施，提供了可复制的经验。

  生态综合补偿涉及多部门、多行业、多区域，客观上存在一定协调难度。对此，在通过上述举措完善相关机制的同时，《方案》明确由国家发展改革委、财政部牵头加强统筹指导，协调解决跨部门、跨行业、跨区域的困难问题，确保生态综合补偿各项任务落地见效。

  完善市场化多元化机制

  《方案》通过制度创新健全市场化、多元化补偿机制，明确提出探索建立生态保护补偿基金等新举措，激发全社会参与生态保护的内生动力。

  探索建立生态保护补偿基金。目前，我国生态保护补偿资金仍以各级财政投入为主，来源结构相对单一，尚难完全覆盖日益增长的生态保护需求。在浙赣等省先行实践的基础上，《方案》在拓展市场化补偿渠道方面，要求“鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金”“自然资源等部门按规定为生态保护补偿基金支持的项目提供用地等要素保障”，从资金来源、运行方式、要素保障等方面明确了实施要点，构成了基金规范运行的基本制度框架，为社会资本参与提供清晰指引。

  中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部主任王才君说，水资源开发、矿产开采、森林经营、旅游开发等相关企业是生态效益的直接受益者，同时也对生态系统造成不同程度的扰动，理应承担相应的补偿责任。政策鼓励其参与出资建立生态保护补偿基金，有助于将资源利用与生态保护有机衔接。同时，《方案》向其他社会资本敞开参与通道，只要遵循市场化运作规则，均可依法参与。

  “《方案》强调生态保护补偿基金‘市场化运作’，意味着资金募集、项目筛选、投资决策、投后管理退出机制均需按照市场通行规则进行，实现自我造血和滚动发展。”王才君说。

  健全资源环境要素市场化配置体系。《方案》明确健全自然资源资产产权制度，推广应用数智化技术，推动统一确权登记；推进碳排放权、用水权、排污权、碳汇权益等市场化交易；引导金融机构开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，多措并举推动生态价值通过市场机制实现有效转化。

  鼓励多元化协作补偿方式。《方案》提出依托既有产业园区开展共建共营，推动适宜产业转移承接、绿色科技成果转移转化等合作。“这肯定了新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区在流域保护补偿方面的探索成果。”中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山说，围绕新安江流域保护，上游安徽和下游浙江已经从之前单一的资金补偿，升级到对口协作、共建园区、人才交流等多元化补偿新阶段。基于这一实践经验，《方案》进一步明确了健全多元化生态补偿机制的方向和路径。

  聚焦惠及“两个主体”

  《方案》坚持以人为本，着眼增强生态补偿政策对生态产业经营主体培育和生态保护主体帮扶功能，推动将生态优势转化为经济优势，让生态保护者、贡献者持续得到实惠，实现高水平保护和高质量发展的有机统一。

  聚焦生态产业经营主体，《方案》明确支持发展就业容量大的生态产业，壮大一批县域支柱性生态产业相关企业，实施生态品牌精品培育计划，鼓励高校毕业生回乡创业、创客等在乡村生活就业。针对不同生态系统特色，《方案》提出鼓励发展的产业方向，如在草原发展生态循环畜牧业，鼓励自主探索湿地保护与生态农业、渔业、牧业融合发展，推广“光伏+治沙”等产业模式等。

  聚焦生态保护主体，《方案》提出充分利用对口协作、对口支援、定点帮扶等机制，完善促进生态保护重点区域群众增收的支持政策和帮扶措施，并对合理确定生态管护岗位补贴标准、扩大林草生态等领域以工代赈实施范围和提高劳务报酬发放比例、加强对林农牧民等开展生态产业岗位能力培训等作出安排，强调引导生态产业经营企业与合作社、家庭农场、农户合作，让群众共享产业增值收益，促进生态保护与民生改善实现良性循环。

  生态综合补偿是牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径。贯彻实施《方案》，将推动完善与生态保护贡献相匹配的生态综合补偿机制，充分调动各方面参与生态保护的积极性，为提升生态系统质量、筑牢国家生态安全屏障、谱写绿色发展新篇章提供有力保障。□