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能源委考验大部制改革


  

 


国家能源委的高规格成立,既意味着能源战略国家意志的继续加强,也意味着能源管理体制的协调性仍待改善


文/《瞭望》新闻周刊记者王健君尚前名
实习生刘洋王子鸢

“这次能源委成立,两位政治局常委分别出任主任和副主任,再次表明中央高层对能源工作的高度重视,意义深远。”中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊在接受《瞭望》新闻周刊采访时认为,由于能源问题涉及电力、煤炭、石油,以及价格改革、市场准入、税收、进出口、安全等多方面,“现有的国家能源局职责难以囊括全部,国家能源委员会的成立,有助于解决多头管理、分散管理、协调性差的积弊。”
不过,熊文钊认为,“国家能源委员会”的组织形式,仍然是国务院领导的议事协调机构,而非职能独立机构,不是建立在法制化基础上的职能有机协调,“应该是职权主管原则下多部门的公务协作关系,也即与其他部门建立有效的公务协作的独立主管部门。”
2007年党的十七大报告明确了我国机构改革的思路和方向,也即“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。
按照这个指导思想,无论是能源管理体制的健全,还是大部制改革,“还需要继续探索完善,任重道远。”在熊文钊看来,从重视能源战略管理的角度理解,目前成立以能源委为基础的议事协调机构,非常重要,“但协调好了后,希望将来能建立一个职能主管部门,以便更有效地进行中长期、远期规划。”
能源委的战略意义
在过去30年里,我国能源管理体制改革仅涉及管理机构的变更,就发生了20次。所涉范围之广、变化之大、影响之深,与其他领域的机构改革相比,也甚为罕见。
2008年3月,我国进行了最新一次政府机构改革,目的是要“解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。但能源管理职责目前依然分散在国家发改委、国土资源部、中组部、国资委、商务部、财政部、科技部、环保部、国家安监总局和国家煤监局、国家电监会等多个部门。
比如,能源重大项目的投资审批和价格制定权,仍然掌握在国家发改委,上游矿产资源勘探和开发仍归国土资源部管理,成品油市场准入审批权依然在商务部,而大型能源企业领导人的任命权则在中组部……甚至目前战略作用越来越大的油气管道运输,其管理机构中国石油天然气管道局,竟然由中石油这样一家企业来管理。
同时,长期以来存在于能源行业和企业之间,因缺乏协调而相互掣肘的现象,尚未发生根本改观。比如,至今年年上演的“煤电之争”。专家直言,煤与电本是上下游依存紧密的两大能源行业,却因为缺少统一的管理成了两股道上跑的车,仅仅依靠国家发改委从价格上协调矛盾,难以解决问题。
令人印象最深刻的是2008年年初发生了雨雪冰冻灾害,面对华东、华南电煤供应的严峻形势,1月31日上午中央主要领导同志在大同深入煤矿一线考察生产,下午又风尘仆仆赶到秦皇岛港煤码头了解转运情况。能源管理体制不顺仍然牵扯了最高层很大的精力。
而且,能源所涵盖的煤炭、电力、石油、天然气、核能和新能源等多个领域,其主体多是国企。如果没有独立有效的政府机构进行长远的战略规划,在国资委年度业绩考核下,时刻考虑经济效益的国企对能源开发就会实施短期行为,重开发、轻勘探,重生产、轻储备……
尤其是,全球气候环境压力越来越大,对能源开发和利用的约束越来越苛刻。目前,我国承诺到2020年,把碳排放强度在2005年的基础上降低45%,非化石能源占一次能源消费的比重达15%左右。新的形势也要求我国急需建立一个高规格的能源管理机构。
国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽告诉《瞭望》新闻周刊,此次成立议事协调机制上最高规格的国家能源委员会,既有权威性,又有能源局的执行平台,不论是对加强能源管理的有效性,还是起草能源“十二五”规划,能源委对构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系都将发挥积极作用。
不过,采访中也有专家担忧,作为国家能源委的办事机构,其负责人由国家发展改革委主任兼任,可能会更加影响国家能源局的职能独立。
“总理太累了”
采访中,《瞭望》新闻周刊发现,现行国务院议事协调机构共设置了29个,其中,类似国家能源委这样以温家宝总理为主任或组长的国务院议事协调机构,有7个,除能源委外,包括国家国防动员委员会、国家科技教育领导小组、国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国家信息化领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。据悉,温总理曾一度担任多个议事协调机构的负责人。
因此,当得知温总理担任国家能源委主任的消息后,除了为国家能源工作机构规格升格而欣慰之外,熊文钊深深感到,“总理太累了。”这位政府机构改革研究学者告诉本刊记者,许多行政管理工作之所以要设立国务院层面的议事协调机构,就是因为部门公务关系协调难度太大,“一方面说明领导的确高度重视,另一方面说明部门小而多、职能不协调,国务院首长任主任也说明难度大。如果长期靠总理主持这么多、这么复杂的部长会议来协调和处理问题,人为因素太多,协调成本太高,长期看不但效率较低而且难以持久。”
目前,国务院组成部门有28个部委(署、行),特设机构1个,直属机构18个,办事机构6个,部委(办)管理的国家局13个,直属事业单位14个,国务院议事协调机构和临时机构29个。熊文钊认为,由于政府机构职能划分不尽合理,职能交叉和互相扯皮的的情形不时出现,因此不断要求国务院层面设立议事协调机构和临时机构。
“这种局面不仅难以遏制,而且还有继续发展蔓延之势。”在他看来,议事协调机构和临时机构不断增加,“究其原因,政府部门太多,而且政府部门职能交叉的原因首当其冲。由于部门与部门之间职责权限划分不尽合理,造成事权与责任脱节,协调性事务人为增多。”因此,长期看,仍然必须“探索实行职能有机统一的大部门体制。”
“一旦大部门体制真正建立起来,能源主管职责权限清楚,就能建立法律基础上的公务协助关系。比如主管部门主管的事,与其他部门有关系的,如果需要其配合而没有配合,所涉部门就得负法律责任。”熊文钊指出,“不用扯皮,不用请客吃饭,不用高层领导事事出面将大大减少很多成本。”
反思机构改革“半程跑”
国家能源局局长张国宝曾于2009年初表示,国家能源局要掌管全国能源工作,但缺乏实施行业管理的手段和资源。张国宝主持能源局工作一年后作出如此表述,一定程度上说明2008年机构改革没有完全达到预想。
以能源管理体制来看,尽管从国家能源局的职责划分应该是比较明确,但与能源管理体制改革相对应的法律法规没有出台,有关配套改革措施有待明确。国家能源局要“实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理”,但“如何管理”?需不需要把分散在各部委的能源管理职能集中起来统一管理?能源管理的法制依据《能源法》何时出台?如此等等,都是未解问题。
而且,我国大型能源企业,无论是中石油、中石化、中海油这样的石油巨头,还是国家电网、南方电网和五大发电集团这样的“电老虎”,以及神华、中煤等煤炭航母,乃至中核、中广核等核电巨擘,多为“副部级”。而作为能源管理部门的国家能源局,被“定位”为由国家发改委管理的“副部级”单位。这样的能源管理体制,一开始就暗含着体制摩擦的隐患。
熊文钊认为,其他类似的机构改革尽管有大部制的考虑,但在实际运行中还是走了样。比如,交通运输,现在是五种运输途径、四个部门管理,“民航和公路关系不是太大,结果整合在一起,未能抓住职能有机统一的大部门制的本质。”再比如,劳动就业是社会保障的基础,社会保障是农村城乡一体化。现在,农村社会保障在民政部,城市社会保障在社会保障部,应该对此整合,“而不应该把国家公务员管理放在人力资源部,全世界都没有这样的政府部门,这是一个企业的名称?而且公务员管理和劳动社会保障,各自考虑的问题完全不同,放在一起很难想象是增强还是削弱了社会保障。”
熊文钊告诉本刊记者,十七大报告对机构改革强调“探索”,也就是说要分析透彻、看清问题,不要求马上实施,“现在回头来看,2008年3月的机构改革有点着急。”当然,大部制改革之所以难,另一个重要原因就是部门利益阻碍。“以前工人下岗都没有发生大的震荡,现在一改到自己头上就搞不动了?”他最后说,应该站在科学发展观和国家长远利益的角度,坚决清除机构改革中的人为因素,“我们的公共成本太大了。”□